Vis glaudesnė sąjunga? (3)

Kokia buvo šių pasiekimų¹ esmė? Aiškiausiai ją nupasakojo du teisininkai – Dieteris Grimmas, dvylika metų atitarnavęs Vokietijos Konstitucinio Teismo teisėju, ir dviem kartomis jaunesnis Thomas Horsley, Liverpulio universiteto vyresnysis dėstytojas. XX a. 7-ajame dešimtmetyje [Europos Teisingumo] Teismo priimti sprendimai, pasak Grimmo, buvo „revoliuciniai, nes jais paskelbti principai, nebuvę sutartyse“, kuriomis įkurtos Europos anglių ir plieno bendrija (EAPB) bei Europos ekonominė bendrija (EEB), ir jie „beveik užtikrintai nebūtų buvę priimti, jei tokie klausimai būtų kelti viešai“. Teismas turėjo savo veiksmų planą, kuris nebuvo susijęs su jo įkūrėjų intencijomis, ir save matė „ne kaip sutartį pasirašiusių valstybių teisių gynėją ir ne kaip neutralų arbitrą valstybių ir Bendrijos ginčams spręsti, o kaip varančiąją integracijos jėgą“. Horsley pažymi, kad Teismo patvirtinta Bendrijos viršenybė prieš valstybių narių įstatymus ir jų konstitucines nuostatas nebuvo numatyta Romos sutartyje, kuri jam suteikė teisines galias tik „Sąjungos institucijų atžvilgiu“, o ne valstybių narių. „Ir vis dėlto realybėje Teismas būtent tokių bylų reguliariai ir imasi“, veikdamas taip, lyg „sutarties nubrėžti rėmai – kertinis visos ES institucinės veiklos vidinio konstitucingumo akmuo – niekad ir nebūtų reiškę to, kas sutartyje taip aiškiai parašyta“.

Bet argi tai – kažkas labai neįprasto? Argi kūrybiškai įstatymus interpretuojančių teisėjų nesutinkame beveik taip pat dažnai, kaip ir skaičiukais pažaidžiančių buhalterių? Arba, pažvelgus ne taip ciniškai, argi ne rezultatas čia svarbiausias? Ankersmitas² arba van Middelaaras tai vertintų kaip teisės didybės pavyzdį. Neinant taip toli į lankas, vis tiek atrodo racionalu pasiteirauti – o tikrai, kas negerai su tokia atomazga? Atsakymas glūdi tiek principuose, tiek pasekmėse. Apie pirmuosius Horsley užsimena jau pirmajame svariame savojo tyrimo teiginyje: „Teismas ir toliau unikaliai išsiskiria iš kitų ES institucijų kaip integracijos proceso veikėjas. Jis tebėra vienintelė Sąjungos institucija, kurios veikla nėra reguliariai tikrinama (nei jo paties, nei kitų), ar atitinka ES sutarčių nuostatas.“ Vis dėlto „sutartyse nėra numatyta jokių pagrindų, kuriais remiantis būtų galima pateisinti skirtį tarp Teismo ir kitų Sąjungos administracinių ir politinių institucijų pavaldumo sutarčių principams klausimu. Europos Sąjungos sutarties 13-asis straipsnis formaliai nurodo, kad Teismas yra Sąjungos institucija. Todėl kartu su kitomis politinėmis Sąjungos institucijomis jis neišvengiamai turi paklusti ES sutarčių nuostatoms.“ Tačiau kadangi Teismas perversmo būdu pasiskyrė gynėju konstitucijos, kuri negrindžiama jokia sutartimi, bet neva atitinka jo paties „galutinio tikslo“ dvasią, kuri kita institucija galėtų jį už tai nubausti? Užburtas nuolatinio savo paties sprendimų tvirtinimo ratas pasirūpina, kad tokių iššūkių nekiltų.

Taip Teismas tapo unikalia institucija, išsiskiriančia ne tik iš kitų Bendrijos institucijų, bet ir iš kitų aukščiausiųjų ar konstitucinių teismų, – institucija, apdovanota galiomis, iki tol neregėtomis nė vienoje demokratijoje. Visų kitų tokių teismų sprendimai gali būti pakeisti ar anuliuoti išrinktos įstatymų leidžiamosios valdžios. ETT verdiktams tas negalioja. Jų nebepakoreguosi. Išskyrus pačių sutarčių papildymą pataisomis, kuriam reiktų vienbalsio visų šalių narių pritarimo – pasak Grimmo, „visi supranta, kad tai iš esmės neįmanoma“, – nėra jokios galimybės juos pakeisti. Jie išrašyti net ne šiaip akmenyje, o granite ir turi toli gražu ne neutralų poveikį. Surašyti „dažnai sunkiai įskaitomu techniniu žargonu“, Teismo sprendimai dažnai apgaubia labai politinius klausimus nepolitiškumo skraiste; jie „nepasiekia visuomenės dėmesio sferos“, tad jų poveikį sunku suvokti ex ante³; bet, kai jiems bandoma pasipriešinti, jie imami traktuoti kaip jau nutikę faktai, dėl kurių, sakoma piliečiams, jau per vėlu ką nors daryti – „dabar jau nebėra kitos alternatyvos“. Kadangi šie nuosprendžiai turi konstitucinę galią, nemaža dalis to, kas nacionaliniu lygmeniu būtų paprasti įstatymai, buvo inkorporuota į Romos sutarties įpėdines – Mastrichto, Amsterdamo, Nicos, Lisabonos sutartis – ir jos tapo tokios „epinės apimties“ dokumentais, jog ES komisaras iš Airijos apie pastarąją yra sakęs, kad „joks sveiko ir blaivaus proto žmogus“ negalėtų jos visos perskaityti (po to, kai Airijos premjeras pasirašė Lisabonos sutartį ir prisipažino jos neskaitęs): realiai šios sutartys yra milžiniškos kriptogramos, kurioms perskaityti nė vienai demokratinei visuomenei neužtektų nei kantrybės, nei sugebėjimų.

Tokių klausimų, kaip leidimas valstybei remti pramonę arba subsidijuoti viešąsias paslaugas, „konstitucionalizacija“ (kabučių čia reikia ir todėl, kad minėtos sutartys vis dėlto yra tarptautiniai susitarimai, o ne federacijos statutai) Teismo priesakams šiais klausimais suteikia imunitetą nuo bet kokios liaudies valios. Pasak Grimmo, „kuo stipresnis konstitucijos turinys, tuo mažesnė politinio veikimo laisvė“. Paprastai „to, ką nustato konstitucija, nebelieka politinių sprendimų plotmėje. Tai tampa nebe politikos objektu, o jos pradine prielaida.“ ES atveju „tam įtakos daryti negali netgi rinkimų rezultatai“. Tai, kad teisėjai, priimantys ETT nuosprendžius, patys nėra renkami, žinoma, yra įprasta, nors ir ne vienatinė konstitucinių teismų praktika. Neįprastas čia – Europos Teismo „nepasotinamas jurisdikcinis apetitas“. Dabartinis jo pirmininkas belgas Koenas Lenaertsas yra nurodęs šio alkio ribas. Jo paties žodžiais: „Valstybės narės paprasčiausiai nebeturi suverenumo branduolio, kuriuo galėtų pasipriešinti Bendrijai.“ Teismo tikslas – „praktikoje pasiekti tokius pat rezultatus, kokie būtų pasiekiami tiesioginiu valstybės narės įstatymų anuliavimu“.

Tokia arogantiška prielaida nėra susijusi nei su teisine, nei su politine kompetencija. Net jei nepaisytume sistemingo atsisakymo gerbti savo galių ES sutartims ribas, pasak Horsley, „Teismas klasikiniais lyginamosios institucinės analizės aspektais – demokratiniu teisėtumu ir techniniu išmanymu, – palyginti su jo atitikmenimis, atrodo prastai. Jo teisėjų niekas nerenka, jo svarstymai slapti, o kaip bendrosios jurisdikcijos teismas jis neturi jokio atitinkamo išmanymo tose plačiose politikos sferose, į kurias kišasi kaip arbitras.“ Atitinkamo išmanymo ETT gal ir neturi, bet nuo pat pradžių turėjo atitinkamą orientaciją, „nusistovėjusią ir nuoseklią Europos federalizmo skatinimo politiką“, o nuo 9-ajame dešimtmetyje įvykusio posūkio – ir polinkį į griežtą socialinę politiką, kurios siekė, pasak Grimmo, „su misionierišku užsidegimu“. Interpretuodamas „draudimus diskriminuoti užsienio įmones taip plačiai“, kad „beveik bet kokia valstybinio lygmens reguliacija gali būti suprantama kaip kliūtis prieigai prie rinkos“, ir stumdamas „privatizaciją nepaisant argumentų, kodėl tam tikri darbai turėtų būti patikėti viešajam sektoriui“, Teismas iš valstybių narių iš esmės atėmė „galią nustatyti ribas tarp privataus ir viešojo sektoriaus, tarp rinkos ir valstybės“.

Tokius vertinimus pateikia ne kokie nors euroskeptikai, o valdžios atstovai, lojalūs, jų pačių įsitikinimu, Europos integracijos pasiekimams. Grimmo nuomone, proceso legitimumą iš esmės galėtų atkurti politinių sprendimų dekonstitucionalizacija, leidžianti rinkėjams dėl jų ginčytis, o įstatymų leidžiamosioms valdžioms –
juos peržiūrėti. Išvardijęs tai, kas, jo nuomone, yra teisinio kišimosi nauda ir kaštai, Horsley skaitytojus užtikrina, kad jis nesiekia pakenkti Teisingumo Teismui, ką ir kalbėti apie „Sąjungos sumenkinimą“, o kaip tik nori stiprinti jo priimamų sprendimų legitimumą. Kai šitaip apie ETT atsiliepia Teismo draugai, tai jo priešams kaip ir nebelieka ką pasakyti. Tiesa ta, kad bet kuris racionalus stebėtojas pripažintų, jog sunku įsivaizduoti, kokia dar Vakarų pasaulyje galėtų būti teisinė institucija, kuri nuo pat savo šešėlyje glūdinčių šaknų būtų buvusi tokia atspari net mažiausiai demokratinei atskaitomybei.

„London Review of Books“, t. 43, Nr. 1, 2021 m. sausio 7 d.

Vertė Tomas Marcinkevičius